Indikatoren zum »Flächenverbrauch« für Gemeinden

Einleitung

An sich wird gar nichts verbraucht. Denn die Fläche verschwindet nicht. Sie wird einer anderen Nutzung zugeführt, wobei dieser Prozess meist nicht umkehrbar ist. Der Begriff »Flächenverbrauch« umschreibt die Umwidmung von vormals naturnaher land- und forstwirtschaftlich genutzter Fläche zu siedlungsbezogener Nutzung. Andere Begriffe wie z. B. »Flächeninanspruchnahme« treffen den Sachverhalt besser. Derartige Wortungetüme haben zwar ihren Platz in der Fachsprache, aber nie Eingang in den normalen Sprachgebrauch gefunden.

Da Grund und Boden nur begrenzt verfügbar ist, müssen alle Raumbezogenen Planungen einschließlich der ihnen zugrunde liegenden Fachplanungen zwei grundsätzliche Aspekte berücksichtigen, und zwar den einer angemessenen Versorgung der Bevölkerung mit Flächen und Einrichtungen für die Befriedigung allgemeiner Lebensbedürfnisse (z. B. Wohnungen, Arbeitsstätten, Infrastruktureinrichtungen etc.), sowie den Schutz und sorgsamen Umgang mit der Ressource Boden. Die Flächennutzung steht somit im Schnittpunkt ökologischer, ökonomischer und sozialer Entwicklungen. Dabei liegt die Organisation der Flächennutzung weitgehend, wenn auch nicht ausschließlich in der Verantwortung der kommunalen Planungsträger.

An Literatur zum Flächenverbrauch mangelt es wahrlich nicht. Zumeist nähern sich die Autoren der Fragestellung aus einer räumlich übergeordneten Perspektive und betrachten allenfalls die Situation auf Ebene der Stadt- und Landkreise. Was fehlt, sind konkrete Hilfestellungen für die Entscheidungsträger in den Gemeinden, basierend auf harten und belastbaren Zahlen. Diese Lücke sollen die vom Statistischen Landesamt vorgestellten Indikatoren zum »Flächenverbrauch« wenigstens teilweise schließen. Ein Indikator ist nach Duden »ein Umstand oder Merkmal, das als [beweiskräftiges] Anzeichen oder Hinweis auf etwas anderes dient.« Infolge der Vielschichtigkeit des Themas »Flächenverbrauch« erschließt sich die Problematik erst durch die Würdigung verschiedener (Einzel-) Indikatoren im Sinne einer systematischen Gesamtbetrachtung.

Die Darstellung baut unmittelbar auf einer Auftragsarbeit des Umweltministeriums Baden-Württemberg mit dem Titel »Entwicklung und Erprobung von Indikatoren zur Flächeninanspruchnahme und flächensparenden Siedlungsentwicklung in Baden-Württemberg«¹⁾ auf.

Indikatoren

Damit die Indikatoren (bzw. das Indikatorensystem) den skizzierten Ansprüchen zumindest annähernd gerecht werden, müssen die relevanten Fragestellungen adäquat aufbereitet werden. Banal und doch eminent wichtig sind dabei die Forderungen, dass

• die Daten flächendeckend für alle Gemeinden verfügbar sein müssen und
• regelmäßig aktualisiert werden.

Die Datenerhebung muss sowohl unter räumlichen als auch unter zeitlichen Gesichtspunkten nach einheitlichen Methoden erfolgen. Und nicht zuletzt muss der Aufwand zur Datenbeschaffung auch finanziell vertretbar sein. Was liegt somit näher, als auf bereits vorhandene Daten der amtlichen Statistik für die Ausweisung der Indikatoren zurückzugreifen?

Vor diesem Hintergrund schlagen die Autoren der vorgenannten Studie für die vier Themenfelder Flächeneinsatz, Effizienz und Qualität der Flächennutzung sowie Flächenmanagement folgende Indikatoren vor:

Flächeneinsatz	Siedlungsfläche je Einwohner 2008	m²/Einwohner
	Veränderung der Siedlungsfläche je Einwohner 2000 bis 2008
Effizienz	Wohnfläche zu Gebäude- und Freifläche Wohnen 2008	m²/Hektar
	Index 2008 zu 2000 Wohnfläche zu Gebäude- und Freifläche Wohnen
Qualität	Anteil der Erholungsfläche an der Siedlungsfläche 2008	%
	Index 2008 zu 2000 Anteil der Erholungsfläche an der Siedlungsfläche
Flächenmanagement	Wohn- und Nutzfläche in Neubauten zu Veränderung 2000/2008 der Gebäude- und Freifläche gesamt	m²/m²
	Wohnfläche in Neubauten zu Veränderung 2000/2008 der Gebäude- und Freifläche Wohnen	m²/m²

Es erfolgt also mit Ausnahme des Bereiches Flächenmanagement jeweils eine Beschreibung des Status quo und der Entwicklung der letzten Jahre.

Flächeneinsatz

Der Flächeneinsatz, gemessen als Siedlungsfläche je Einwohner, stellt das gesamte Ausmaß der durch Kommunen organisierten Flächeninanspruchnahme für Siedlungszwecke dar. Um die Ergebnisse untereinander vergleichbar zu machen, wird der Flächeneinsatz dabei grundsätzlich in Bezug zur Einwohnerzahl dargestellt. Veränderungen des Flächeneinsatzes können nur dann richtig beurteilt werden, wenn man zugleich die Einwohnerentwicklung berücksichtigt.

Der ansonsten weit verbreitete Indikator »Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Gesamtfläche« ist auf kommunaler Ebene nur bedingt aussagekräftig, mitunter sogar irreführend. Zum einen ist die Gesamtgemeindefläche zu sehr von Zufälligkeiten bestimmt, zum anderen sind die Verkehrsflächen, hier insbesondere die klassifizierten Straßen, die Bahnanlagen und Flugplätze nur bedingt durch die kommunale Planung verursacht. Mit dem Verzicht auf die Berücksichtigung der Verkehrsfläche spiegelt die Kategorie Siedlungsfläche, definiert als Siedlungs- und Verkehrsfläche ohne den Teil Verkehrsfläche, zwar nicht das Gesamtmaß der Flächeninanspruchnahme, erlaubt aber eine vergleichsweise präzise Einschätzung des jeweiligen Siedlungsgeschehens, da »fremd verursachte« Flächennutzungen weitgehend ausgespart bleiben.

Effizienz der Flächennutzung

Die Indikatoren im Themenfeld Effizienz sind möglichst präzise auf die entsprechenden Flächenkategorien zu beziehen.

Die Wohnflächendichte als Maßstab für die Effizienz der Flächennutzung (Wohnfläche je ha Gebäude- und Freifläche Wohnen) hebt auf die bauliche Dichte von Wohngebieten ab.

Qualität der Flächennutzung

Ein hoher Anteil von Erholungsflächen (Erholungsflächen und Friedhöfe) an der Siedlungsfläche relativiert in gewissem Umfang einen insgesamt möglicherweise hohen Flächeneinsatz. Erholungsflächen dürften im Allgemeinen einen deutlich geringeren Eingriff in Natur und Umwelt darstellen als Gebäude- und Freiflächen oder Verkehrsflächen.

Flächenmanagement

Beim Thema Flächenmanagement richtet sich der Blick auf die durch Planung kurz- bis mittelfristig beeinflussbaren Veränderungen. Einen vergleichbaren allgemeinen Einblick in die Siedlungsentwicklung erhält man, wenn man das Baugeschehen (fertig gestellte Wohn- und Nutzfläche bzw. nur fertig gestellte Wohnfläche aus der Baufertigstellungsstatistik) allgemein mit dem Zuwachs an Baugebietsfläche (Gebäude- und Freifläche bzw. nur der Gebäude- und Freifläche Wohnen) in Relation setzt.

Niedrige Werte sind Anzeichen für neu ausgewiesene, aber noch nicht bebaute Flächen. Hohe Werte ergeben sich vor allem dann, wenn bereits vereinnahmte Flächen nachträglich bebaut oder Maßnahmen im Bestand durchgeführt werden. Und schließlich könnten einzelne Flächen auch einer anderen Nutzung zugeführt worden sein.

Datenquelle

Der statistische Nachweis des Flächenverbrauchs bzw. der Flächennutzung erfolgt mit Hilfe der Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung (FEtN), die 1979 eingerichtet und seit 1981 in 4-jährigem Turnus aktualisiert wurde. Deren Ergebnisse beruhen auf dem Liegenschaftskataster Stand 31. Dezember des Vorjahres und sind somit so aktuell wie das Kataster selbst. Es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass zwischen dem Ende einer Baumaßnahme und deren endgültiger Registrierung im Kataster ein Zeitraum von mehreren Monaten liegen kann.

Mit der sukzessiven Einführung des automatisierten Liegenschaftsbuches (ALB; ab 1985) wurden die Katasterunterlagen überarbeitet, mit der Folge, dass die rechnerischen Unterschiede zwischen der Ergebnissen zweier Erhebungen häufig nicht den tatsächlichen Nutzungsänderungen im Referenzzeitraum entsprechen. Dieses Phänomen tritt insbesondere bei kleinräumiger Betrachtung zutage. 1997 war das Vorhaben bis auf einige wenige Gemeinden im ganzen Land abgeschlossen, so dass erst ab der Flächenerhebung 1997 (also zum Stichtag 31.12.1996) wieder flächendeckend voll vergleichbares Zahlenmaterial vorliegt.

In der öffentlichen Diskussion besteht häufig die – falsche – Vorstellung, dass es sich beim Flächenverbrauch in vollem Umfang um »versiegelte« Flächen handelt. Dabei umschreibt »Versiegelung« das teilweise oder vollständige Abdichten offener Böden durch bauliche Anlagen, Verkehrsflächen- und Freiflächengestaltung. Zu den Gebäude- und Freiflächen rechnen jedoch auch der Bebauung untergeordnete unbebaute Flächen wie beispielsweise Vor- und Ziergärten, zu den Verkehrsflächen Begleitflächen wie Seitenstreifen, Böschungen, Gräben, etc.

Auswertung, Bewertung

Es ist ein politisch erklärtes Ziel, die Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche – also den Flächenverbrauch – bundesweit von 120 Hektar täglich (Referenzzeitraum 1997/2000) bis 2020 auf 30 Hektar täglich zu senken²⁾. Daraus lassen sich zwar auf Landesebene entsprechende Zielvorgaben ableiten, nicht jedoch für die einzelne Kommune. Dazu ist die Betroffenheit vor Ort zu heterogen. Insbesondere in den Verdichtungsräumen wird die Notwendigkeit zu einem sparsamen Umgang mit Grund und Boden immer offenkundiger. Im ländlichen Raum dagegen ist der Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Gesamtfläche zwar noch vergleichsweise gering, aber auch hier ist Handlungsbedarf mehr und mehr erkennbar.

Die für eine Gemeinde ermittelten Indikatoren sind, für sich alleine genommen, damit ohne größeren Aussagewert. Eine Bewertung wird mangels geeigneter Normen erst im Vergleich mit anderen Gemeinden möglich. Damit kommt dem Vergleichsmaßstab entscheidende Bedeutung zu, wobei es hier sowohl die räumliche Lage (Raumkategorie) einer Gemeinde als auch deren Größe (Einwohnerzahl) zu berücksichtigen gilt.

Durchschnittswerte der Indikatoren und deren Spannbreiten für die 16 Vergleichsgruppen unterschiedlicher Raumkategorie und Größenklassen
lfd Nr.	An- zahl Ge- mein- den	Raumkategorie und Größenklasse	Siedlungs- fläche je Einwohner		Wohn- flächen- dichte Wohnfläche je Gebäude- und Freifläche Wohnen	Verän- derung der Wohn- flächen- dichte	Anteil der Erholungs- flächen an der gesamten Siedlungs- fläche	Veränd- erung des Erholungs- flächen- anteils	Wohn-/ Nutzfläche von Neubauten im Vergleich zur Entwicklung der Gebäude- und Freiflächen insgesamt	Wohnfläche in Neubauten im Vergleich zur Entwicklung der Gebäude- und Freifläche im Bereich Wohnen
			Stand 31.12. 2008	Entwicklung 2000 bis 2008	Stand 31.12. 2008	Entwicklung 2000 bis 2008	Stand 31.12. 2008	Entwicklung 2000 bis 2008	Entwicklung 2000 bis 2008	Entwicklung 2000 bis 2008
			m²	m²	m²/ha	2000 = 100	%	2000 = 100	m²/m² Bauland	m²/m² Bauland
	230	Verdichtungsraum
1	42	unter 5.000	252,99	14,9	3.122	96,82	9,2	115	0,47	0,23
2	65	5.000 bis unter 10.000	244,46	14,5	3.398	98,82	10,4	108	0,47	0,29
3	65	10.000 bis unter 20.000	222,52	8,4	3.742	97,76	10,9	109	0,59	0,29
4	41	20.000 bis 50.000	219,49	7,7	3.950	98,82	11,4	106	0,70	0,34
5	17	über 50.000	172,33	2,7	4.969	100,66	15,1	106	1,07	0,58
	216	Randzone um Verdichtungsraum
6	99	unter 5.000	330,47	30,9	2.717	96,07	10,9	118	0,29	0,18
7	75	5.000 bis 10.000	311,33	24,7	2.742	95,82	10,4	125	0,36	0,17
8	42	über 10.000	296,02	15,7	3.003	98,55	11,6	113	0,47	0,24
	57	Verdichtungsbereich im Ländlichen Raum
9	16	unter 5.000	392,93	27,9	2.323	96,28	7,5	105	0,30	0,15
10	21	5.000 bis 10.000	388,99	32,5	2.250	96,76	7,7	105	0,28	0,15
11	20	über 10.000	306,23	15,7	2.954	98,48	9,7	104	0,50	0,23
	599	Ländlicher Raum im engeren Sinn
12	160	unter 2.000	502,54	41,6	2.077	95,23	8,2	101	0,20	0,12
13	116	2.000 bis unter 3.000	474,49	37,2	2.138	95,69	9,2	103	0,24	0,13
14	150	3.000 bis unter 5.000	444,98	38,4	2.222	95,64	10,0	115	0,26	0,14
15	110	5.000 bis 10.000	425,19	38,4	2.336	95,41	8,5	110	0,25	0,14
16	63	über 10.000	377,71	27,4	2.589	97,21	10,4	110	0,35	0,18

Um innerhalb der Gruppen sinnvolle Vergleichsmaßstäbe zu erhalten, erscheint es zweckmäßig, Extremwerte auszublenden. Die Festlegung eines als signifikant geltenden Bereiches erfolgt durch die Konzentration auf 95% der Datensätze, wobei die Werte, die am nächsten zusammen liegen, ausgewählt werden. Die Extremwerte beruhen in der Regel auf besonderen, einmaligen Umständen und sind für die allgemeine Beurteilung nicht signifikant. Um jedoch auch solche Sonderfälle nicht gänzlich auszublenden, werden sie stark gestaucht außerhalb des eigentlichen Wertebereichs am äußeren Rand oder im Mittelkreis der Wertungsscheibe eingeordnet.

Um einen prägnanten Überblick über die Ergebnisse der einzelnen Kommune in den vier Themenfeldern zu ermöglichen, werden die Indikatoren in einer einheitlichen Grafik zusammengefasst. Jedem der vier Themenfelder entspricht ein Sektor des Wertungskreises. Analog zu einer Zielscheibe liegen vorteilhafte Werte näher beim Zentrum, während sich nachteilige Werte auf den äußeren Rand zu bewegen. Durch die grafische Darstellung wird damit deutlich,

• ob der Wert einer Gemeinde über oder unter dem Durchschnitt innerhalb der Vergleichskategorie liegt

und

• wie weit sich der Wert einer Gemeinde – ob positiv oder negativ – vom Durchschnitt der Vergleichskategorie entfernt.

Die durchgezogene blaue Linie steht für die Verhältnisse in der Gemeinde, die dunkel schraffierte Fläche zeigt die Werte der Vergleichskategorie. Liegt beispielsweise beim Indikator »Siedlungsfläche je Einwohner« die blaue Linie außerhalb der dunkel schraffierten Fläche, ist der Flächeneinsatz je Einwohner höher als in der Vergleichsgruppe. Das könnte an ungenutzten Entwicklungspotenzialen im Innenbereich liegen. Die gestrichelten Linien definieren den unteren (grün) und oberen (rot) Extremwertbereich.